2015年已經(jīng)過(guò)去，回顧全年的電力形勢(shì)，猶如翻過(guò)一本厚重的畫卷，掩卷沉思，“大變化與大趨勢(shì)”躍然而出。電力供需、節(jié)能減排、體制改革等方面都呈現(xiàn)出前所未有的“大變化”，而新的發(fā)展理念、目標(biāo)、戰(zhàn)略及要求則引領(lǐng)電力發(fā)展“大趨勢(shì)”。
自中國(guó)電力工業(yè)誕生起，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)電力人持續(xù)與電力短缺、投資不足和技術(shù)落后作斗爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)幾十年艱苦卓絕的奮斗，電力工業(yè)逐步由小變大，不論是裝機(jī)容量、發(fā)電量、電網(wǎng)規(guī)模都躍為世界第一。不僅實(shí)現(xiàn)了人均發(fā)電裝機(jī)容量1千瓦的夢(mèng)想，而且電力工業(yè)技術(shù)水平也進(jìn)入了世界先進(jìn)行列，實(shí)現(xiàn)了電力由世界大國(guó)向世界強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。然而，我們還未來(lái)得及仔細(xì)品味豐碩果實(shí)的滋味，還未來(lái)得及認(rèn)真總結(jié)輝煌的成就，就又迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)和能源大轉(zhuǎn)型的時(shí)代。
2015年，是“十二五”的最后一年，“大變化”成為描述中國(guó)電力行業(yè)狀況的核心關(guān)鍵詞，電力行業(yè)正經(jīng)歷著改革與發(fā)展的陣痛，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)也前所未有。電力從業(yè)者應(yīng)改變長(zhǎng)期形成的思維定式，重新定位方向、調(diào)整戰(zhàn)略、改革管理模式，以適應(yīng)“大趨勢(shì)”的要求。
電力新常態(tài)的特征，一是要能反映電力行業(yè)基本特性，二是這些特性變化具有由量到質(zhì)的飛躍，或?qū)π袠I(yè)發(fā)展有全局性、長(zhǎng)期性的影響。電力供需特性、節(jié)能減排、電力體制改革都是反映電力新常態(tài)的重要方面。電力供需特性，既可反映出國(guó)家的現(xiàn)代化水平，又可反映出電力行業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本貢獻(xiàn)情況，還可通過(guò)規(guī)模及結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，反映我國(guó)電力行業(yè)在國(guó)際上同業(yè)間的相對(duì)位置。節(jié)能減排情況，可綜合反映出電力行業(yè)的技術(shù)水平、設(shè)備水平、管理水平及電能質(zhì)量狀況。電力體制改革動(dòng)態(tài)，則可反映出電力生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系這一基本矛盾的變化，以及電力發(fā)展方向的變化。下面從以上三個(gè)方面初步分析電力形勢(shì)新常態(tài)的大變化。
大變化之電力供需新常態(tài)
電力消費(fèi)增速明顯回落，用電結(jié)構(gòu)明顯改善
電力消費(fèi)增速明顯回落、用電結(jié)構(gòu)明顯改善的主要原因是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變。這種變化不是短期突發(fā)，而是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的基本特征，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力需求的影響為需求偏弱、結(jié)構(gòu)向好、電耗走低。
需求偏弱。宏觀經(jīng)濟(jì)由高速向中高速轉(zhuǎn)型，工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)趨緩，特別是部分重化工業(yè)生產(chǎn)明顯下滑，對(duì)電力的需求整體偏弱。從圖1可以看出2010～2014年全社會(huì)用電量的增長(zhǎng)情況。2014年，全社會(huì)用電量增長(zhǎng)3.8%，增速為1998年(2.8%)以來(lái)的年度最低水平。2015年的前三季度，規(guī)模以上工業(yè)增加值增速同比回落2.3個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)能過(guò)剩矛盾相對(duì)突出的粗鋼、生鐵、水泥和平板玻璃產(chǎn)量同比分別下降2.1%、3.3%、4.7%和7.5%，相應(yīng)電力需求明顯下降。前三季度全國(guó)全社會(huì)用電量4.13萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)0.8%，增速同比回落3.0個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)全國(guó)2015年全年電力消費(fèi)增速同比增長(zhǎng)低于1%，創(chuàng)1974年以來(lái)年度最低水平。
結(jié)構(gòu)向好。第二產(chǎn)業(yè)用電比重不斷降低，由2011年的75%下降到2014年的73.6%，而2015年前三個(gè)季度進(jìn)一步降低1.3個(gè)百分點(diǎn)，其中四大高耗能行業(yè)用電量比重同比降低0.9個(gè)百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)和居民生活用電占全社會(huì)用電的比重同比分別提高0.8和0.5個(gè)百分點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)用電增長(zhǎng)率看，第二產(chǎn)業(yè)及其工業(yè)用電同比分別下降1.0%和0.9%;四大高耗能行業(yè)合計(jì)用電同比下降2.2%，其中黑色金屬冶煉和建材行業(yè)用電同比分別下降7.8%和6.4%，同比分別回落9.6和13.7個(gè)百分點(diǎn);第三產(chǎn)業(yè)用電同比增長(zhǎng)7.3%，同比提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，其中，信息傳輸計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)用電同比增長(zhǎng)15.1%;城鄉(xiāng)居民生活用電同比增長(zhǎng)4.6%，同比提高2.8個(gè)百分點(diǎn)。
電耗走低。節(jié)能提效產(chǎn)生明顯效果，如第二產(chǎn)業(yè)單位增加值電耗下降，經(jīng)測(cè)算，前三季度同比下降6.6%。
電力供應(yīng)能力充足并相對(duì)過(guò)剩，發(fā)電結(jié)構(gòu)持續(xù)向好
截至2015年9月底，全國(guó)6000千瓦及以上電廠裝機(jī)13.85億千瓦，同比增長(zhǎng)9.4%;預(yù)計(jì)2015年全年新增發(fā)電裝機(jī)超過(guò)1億千瓦，同比增長(zhǎng)超過(guò)7.5%。2015年前三季度全國(guó)規(guī)模以上電廠發(fā)電量同比增長(zhǎng)0.1%，全國(guó)發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)2972小時(shí)，同比降低232小時(shí)。全國(guó)電力供需較2014年更為寬松，部分地區(qū)富余。東北和西北區(qū)域供應(yīng)能力富余較多，華北、華中和南方區(qū)域供需總體寬松、部分省份富余，華東區(qū)域供需總體寬松，但省級(jí)電網(wǎng)中，山東、江西、河南個(gè)別時(shí)段存在錯(cuò)峰，海南8月前電力供需矛盾較為突出。預(yù)計(jì)2015年全年發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)4000小時(shí)左右，其中火電設(shè)備利用小時(shí)低于4400小時(shí)，降幅較大。
非化石能源發(fā)電量高速增長(zhǎng)，火電發(fā)電量負(fù)增長(zhǎng)。圖2為1978～2014年中國(guó)發(fā)電量結(jié)構(gòu)圖。由圖2可以看出，2011年以來(lái)，中國(guó)非化石能源發(fā)電量比重持續(xù)提高。2015年前三季度，非化石能源發(fā)電量同比增長(zhǎng)7.7%，其中規(guī)模以上電廠水電發(fā)電量同比增長(zhǎng)3.5%，設(shè)備利用小時(shí)2639小時(shí)，同比減少84小時(shí);并網(wǎng)風(fēng)電發(fā)電量同比增長(zhǎng)23.5%，設(shè)備利用小時(shí)1317小時(shí)，同比降低23小時(shí);并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電量同比增長(zhǎng)74.0%，設(shè)備利用小時(shí)996小時(shí);核電發(fā)電量同比增長(zhǎng)32.4%，設(shè)備利用小時(shí)5525小時(shí)，同比增加19小時(shí)。而與上形成鮮明對(duì)照的是，火電發(fā)電量同比下降2.2%，設(shè)備利用小時(shí)3247小時(shí)(其中煤電3330小時(shí))，同比降低265小時(shí)，已連續(xù)20個(gè)月同比降低。
從電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)看，2015年前三季度，新增水電裝機(jī)1085萬(wàn)千瓦，總裝機(jī)達(dá)2.79億千瓦;并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量10885萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)28.3%;并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)3392萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)61.4%;核電新增裝機(jī)546萬(wàn)千瓦，總裝機(jī)達(dá)2414萬(wàn)千瓦;新增火電裝機(jī)3955萬(wàn)千瓦，總裝機(jī)達(dá)9.47億千瓦(其中煤電8.55億千瓦)，同比增長(zhǎng)6.8%。預(yù)計(jì)2015年新增發(fā)電裝機(jī)中非化石能源裝機(jī)比重超過(guò)53%。到2015年底全部非化石能源全國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量超過(guò)14.7億千瓦、同比增長(zhǎng)7.5%以上，其中非化石能源發(fā)電5.1億千瓦、占總裝機(jī)比重提高到35%左右。非化石能源發(fā)電裝機(jī)中，水電3.2億千瓦(其中抽水蓄能2335萬(wàn)千瓦)、核電2738萬(wàn)千瓦、并網(wǎng)風(fēng)電1.17億千瓦、并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電4000萬(wàn)千瓦、并網(wǎng)生物質(zhì)發(fā)電1100萬(wàn)千瓦。
大變化之節(jié)能減排新跨越
節(jié)能減排新跨越并非一日之功，而是幾十年奮斗的積累，尤其是“十一五”以來(lái)節(jié)能減排的力度持續(xù)空前加大，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)入世界先進(jìn)行列的大跨越。主要標(biāo)志是：電力常規(guī)污染物排放大幅度降低，煤耗指標(biāo)提前并超額完成“十二五”規(guī)劃指標(biāo)，非化石能源發(fā)電比例提升，單位發(fā)電量二氧化碳排放大幅度降低等。
供電煤耗及線損居世界先進(jìn)
在降低供電煤耗方面，新建機(jī)組采用高參數(shù)、大容量、高效率機(jī)組，30萬(wàn)千瓦級(jí)及以上火電機(jī)組容量占比從2005年的近50%提高到2014年的77%以上，已投運(yùn)百萬(wàn)千瓦超超臨界火電機(jī)組69臺(tái)，數(shù)量居世界第一。同時(shí)，推動(dòng)工程技術(shù)改造提高能效水平。對(duì)現(xiàn)役機(jī)組開展了汽輪機(jī)通流改造、泵與風(fēng)機(jī)變頻改造、微油點(diǎn)火、等離子點(diǎn)火等節(jié)能技術(shù)改造。在降低線損方面，通過(guò)推廣應(yīng)用新材料，加強(qiáng)對(duì)老舊設(shè)備的改造，不斷完善配電網(wǎng)建設(shè)和推進(jìn)智能電網(wǎng)的建設(shè)，以及加強(qiáng)電網(wǎng)優(yōu)化運(yùn)行和線損考核，使電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷完善，線損水平明顯改善。
2014年，中國(guó)火電機(jī)組平均供電煤耗319克/千瓦時(shí)(火電機(jī)組平均凈效率38.6%)，比2005年下降51克/千瓦時(shí)(火電機(jī)組平均凈效率提高5.4個(gè)百分點(diǎn))，燃煤機(jī)組供電煤耗和效率總體達(dá)到世界先進(jìn)水平;電網(wǎng)線損率6.74%，居同等供電負(fù)荷密度國(guó)家先進(jìn)水平。
常規(guī)大氣污染物排放顯著下降
電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放相繼達(dá)到峰值，并不斷下降。其中，電力煙塵排放量由2005年的約400萬(wàn)噸降至2014年的98萬(wàn)噸，單位火電發(fā)電量煙塵排放量0.23克/千瓦時(shí);煤電煙氣脫硫裝機(jī)比重由2005年的14%提高到2014年的91.4%，電力二氧化硫排放量由2006年的峰值(年排放量約1350萬(wàn)噸)降至2014年的620萬(wàn)噸，與1995年的排放量相當(dāng)，單位火電發(fā)電量二氧化硫排放量1.47克/千瓦時(shí);煤電煙氣脫硝裝機(jī)比重快速提高至2014年的82.7%，電力氮氧化物排放由2011年的峰值(年排放量約1000萬(wàn)噸)降至2014年的620萬(wàn)噸，單位火電發(fā)電量氮氧化物排放量降至1.47克/千瓦時(shí)。2015年，通過(guò)新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施、《大氣污染防治法》的修訂頒布、大力貫徹國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、全面實(shí)施《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，以及部分地區(qū)推進(jìn)燃煤電廠常規(guī)污染物超低排放等舉措，三項(xiàng)電力常規(guī)大氣污染物排放量將跨越式地大幅度降低。預(yù)計(jì)2015年底，火電三項(xiàng)常規(guī)大氣污染物年排放量之和將降至700萬(wàn)噸左右，比2014年均下降約50%，創(chuàng)歷史最大降幅。與2005年相比，在火電量增長(zhǎng)翻倍的情況下，三項(xiàng)大氣污染物年排放量下降了約70.8%。1980～2014年電力常規(guī)污染物排放情況詳見圖3。
電力二氧化碳減排取得成效
在應(yīng)對(duì)氣候變化能力方面，通過(guò)大力發(fā)展高效煤電、新能源和可再生能源發(fā)電，不斷優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)。2014年，單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約855克/千瓦時(shí)，比2005年降低18.4%;單位發(fā)電量二氧化碳排放約645克/千瓦時(shí)，比2005年降低24.8%。以2005年為基準(zhǔn)年，2006～2014年，電力行業(yè)通過(guò)發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施，累計(jì)減少二氧化碳排放約60億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長(zhǎng)。
大變化之電力改革新進(jìn)展
全面深化改革為電力改革奠定了基礎(chǔ)
2015年是中國(guó)全面深化改革的關(guān)鍵之年。李克強(qiáng)總理在年初提出，政府決策要遵法、學(xué)法、守法、用法，要讓政府依法全面履行職責(zé)，所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門都不得法外設(shè)權(quán)。2015年，在2014年已全面取消和下放246項(xiàng)行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步全面取消了非行政許可審批事項(xiàng)。不到一年的時(shí)間，正式下發(fā)的與電力有關(guān)的重要改革文件就有《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號(hào)文，簡(jiǎn)稱9號(hào)文)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》、中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中辦國(guó)辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》等。這些改革文件都體現(xiàn)了以黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)精神，體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)提出的“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”要求。
9號(hào)文件開啟了電力改革新局面
9號(hào)文于2015年3月發(fā)布以后，標(biāo)志著電力體制改革進(jìn)入新的階段。此次改革的主要內(nèi)容是：“三放開一獨(dú)立，一深化三強(qiáng)化”，即有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃;推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立;進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。為有序加快推進(jìn)改革，國(guó)家有關(guān)部門開展了各種試點(diǎn)，包括深圳市、內(nèi)蒙古西部輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，安徽、湖北、寧夏、云南、貴州改革試點(diǎn)，云南、貴州等省綜合試點(diǎn)，在甘肅、內(nèi)蒙古開展可再生能源就近消納的試點(diǎn)等。政府部門也已與有關(guān)電力企業(yè)和相關(guān)方研究組建北京電力交易中心和廣州電力交易中心事宜，以及研究其他區(qū)域和省級(jí)交易機(jī)構(gòu)的組建方案。
根據(jù)電力改革與發(fā)展的急需，一些與9號(hào)文件相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)由政府主管部門先期出臺(tái)，如《關(guān)于貫徹中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件精神加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革的通知》、《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》、《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》、《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》等。而與9號(hào)文件直接相配套的輸配電價(jià)格改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行，有序放開發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革以及加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等6個(gè)文件預(yù)計(jì)近期出臺(tái)。
生態(tài)文明改革與電力改革息息相關(guān)
生態(tài)文明體制改革與電力改革和發(fā)展密切相關(guān)。圍繞《生態(tài)文明體制改革總體方案》，政府部門發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償》、《環(huán)境保護(hù)督察》、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等6個(gè)配套文件。這“1+6”文件的基本要求，一是要建立有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化，并充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)和資源配置中的決定性作用。二是強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任和加強(qiáng)政府監(jiān)管責(zé)任。要建立可操作、可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)各主體的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和評(píng)價(jià)考核?？梢姡@些文件既為我國(guó)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革提供了依據(jù)，也為電力改革和發(fā)展提供了重要參照。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃建議)明確提出：改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這項(xiàng)對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的環(huán)境管理體制具有顛覆性的變革，無(wú)疑對(duì)電力企業(yè)現(xiàn)行的管理體制、機(jī)制也都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
通過(guò)以上分析可以看出，中國(guó)電力工業(yè)正經(jīng)歷著前所未有的大變化。電力新常態(tài)表明，電力供需矛盾由長(zhǎng)期以來(lái)的短缺狀態(tài)向相對(duì)過(guò)剩轉(zhuǎn)變;電力工業(yè)的規(guī)模達(dá)到世界第一，技術(shù)水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列;電力能效水平、污染控制水平達(dá)到世界先進(jìn);電力常規(guī)大氣污染物排放已經(jīng)不是制約電力工業(yè)發(fā)展的主要因素。
雖然新的電力體制改革正在推進(jìn)之中，但是，一個(gè)新的電力體制像是在海平面上露出了桅桿的一只航船，正向我們駛來(lái)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、綠色發(fā)展新要求、能源革命新態(tài)勢(shì)，新的矛盾、新的任務(wù)、新的“堡壘”已經(jīng)擺在電力行業(yè)的面前，站在歷史新起點(diǎn)上的中國(guó)電力行業(yè)，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)亦前所未有。
大趨勢(shì)——新的發(fā)展理念及目標(biāo)下的電力發(fā)展
面向“十三五”，電力發(fā)展向何處去?這已成為擺在電力行業(yè)面前必須回答的問題。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上是以發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化模式為目標(biāo)，很大程度上采取的是“追趕”型戰(zhàn)略與策略，電力工業(yè)發(fā)展也是如此。然而，當(dāng)我們已經(jīng)立于電力發(fā)展規(guī)模與技術(shù)水平的世界之巔時(shí)，則需要我們開辟出一條新的道路，且在一定程度上起到引領(lǐng)世界電力發(fā)展方向的作用。另一方面，新常態(tài)下電力行業(yè)一些基本矛盾發(fā)生了重大變化。如電力供需矛盾由短缺向相對(duì)過(guò)剩轉(zhuǎn)變，使電力行業(yè)與社會(huì)之間的矛盾，向加劇電力行業(yè)內(nèi)部矛盾的方向擴(kuò)展，使發(fā)電與電網(wǎng)、發(fā)電與發(fā)電之間的矛盾呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。在環(huán)境與發(fā)展約束的矛盾上，由常規(guī)污染物排放約束為主向低碳和水資源等約束為主的方向轉(zhuǎn)變。這些基本矛盾的變化，使火電與可再生能源發(fā)電的矛盾、西電東送與就地平衡的矛盾、煤電與氣電發(fā)展的矛盾、電力資源大范圍優(yōu)化配置與分布式電力發(fā)展的矛盾、電力清潔化與電網(wǎng)安全的矛盾，以及電力改革預(yù)期電價(jià)下降與電力清潔化帶來(lái)的成本提高的矛盾都越來(lái)越尖銳。電力行業(yè)在面臨很多急需解決的現(xiàn)實(shí)問題的同時(shí)，又要面對(duì)大量的新問題。
但是，不論是新問題還是老問題，都是在新的發(fā)展階段的問題，是發(fā)展中、前進(jìn)中的問題。習(xí)近平主席在2015年11月18日APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上指出，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期向好的基本面沒有變，經(jīng)濟(jì)韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，持續(xù)增長(zhǎng)的良好支撐基礎(chǔ)和條件沒有變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進(jìn)態(tài)勢(shì)沒有變”。這一論斷是判斷電力發(fā)展基本方向的前提，也是保障電力行業(yè)在“十三五”期間再創(chuàng)輝煌的基礎(chǔ)。
黨的十八屆五中全會(huì)已經(jīng)為“十三五”發(fā)展勾畫了宏偉藍(lán)圖，指出了“十三五”經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展前進(jìn)的方向和道路;習(xí)主席關(guān)于推動(dòng)能源革命的論述構(gòu)建了中國(guó)能源發(fā)展的價(jià)值體系和方法體系;中國(guó)已向世界莊嚴(yán)承諾了中國(guó)到2030年碳減排的目標(biāo)和重大行動(dòng);國(guó)務(wù)院及有關(guān)政府部門已經(jīng)發(fā)布了部分“十三五”能源及電力發(fā)展目標(biāo)、“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源行動(dòng)計(jì)劃等，也出臺(tái)了智能電網(wǎng)發(fā)展指導(dǎo)意見、配電網(wǎng)改造規(guī)劃等。綜合分析，電力工業(yè)在“十三五”規(guī)劃中需要重點(diǎn)解決的關(guān)鍵性問題可歸納為以下幾個(gè)方面：
一是電力在能源系統(tǒng)中的新定位;二是對(duì)電力相對(duì)過(guò)剩的程度、結(jié)構(gòu)、時(shí)段的判斷及有效解決“棄風(fēng)”、“棄光”、“棄水”(簡(jiǎn)稱“三棄”)問題的方法;三是環(huán)境治理尤其是霧霾治理與煤電、氣電發(fā)展的關(guān)系;四是智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中的電力發(fā)展;五是低碳發(fā)展要求下的電力發(fā)展戰(zhàn)略等。
高度重視電力在能源系統(tǒng)優(yōu)化中的作用
能源系統(tǒng)優(yōu)化仍然是中國(guó)能源發(fā)展中最迫切的任務(wù)。中國(guó)已經(jīng)是世界上最大的能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)國(guó)。以常規(guī)大氣污染物為代表的霧霾問題和以二氧化碳排放為代表的溫室氣體排放問題，是解決中國(guó)能源問題的兩大關(guān)鍵。二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，前者現(xiàn)實(shí)且迫切，后者現(xiàn)實(shí)、長(zhǎng)期且艱巨。面向“十三五”，我國(guó)既要全面實(shí)現(xiàn)小康水平(初步完成工業(yè)化)，又要推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，同時(shí)要加強(qiáng)常規(guī)污染物控制，還要加快溫室氣體減排，這“四重壓力”同步出現(xiàn)。這與發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、完成了氣體能源(低碳化石能源)替代石油和煤炭(高碳化石能源)、解決了常規(guī)污染物控制之后，再開始解決溫室氣體減排問題，不論是難度上還是付出的代價(jià)上都有巨大差別。中國(guó)的種種能源問題，都是“四重壓力”下多種矛盾在不同領(lǐng)域表現(xiàn)的結(jié)果。突出反映在煤炭與可再生能源發(fā)展的矛盾，煤炭集中利用與分散利用的矛盾，天然氣與煤炭、電力發(fā)展的矛盾，天然氣與可再生能源的矛盾，大型水電與其他可再生能源的矛盾，可再生能源與核電的矛盾等方面。煤炭總量控制、燃煤電廠提效改造、煤電超低排放、燃?xì)怆娬咎娲济弘姀S、可再生能源發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼及優(yōu)先上網(wǎng)、特高壓輸電推進(jìn)、電動(dòng)汽車發(fā)展等政策措施，都是這些矛盾在政策中的反映。在這些矛盾中，由于煤炭仍然擔(dān)當(dāng)著基礎(chǔ)能源的角色，且具有明顯的“高碳”特征，約1/3煤炭利用(散燒)具有“污染”特征，以及煤炭具有的 “低價(jià)”特征，故煤炭清潔利用、電能替代及與非化石能源發(fā)展的協(xié)調(diào)性，更是解決能源問題的關(guān)鍵，也是能源系統(tǒng)優(yōu)化的主要內(nèi)容。能源領(lǐng)域?qū)F霾的影響主要是煤炭散燒和機(jī)動(dòng)車排放污染，盡管電煤占了50%，但由于進(jìn)行了嚴(yán)格的污染控制、分散式布局、高架源排放，對(duì)霧霾的影響已經(jīng)很小。因此，合理提高煤炭轉(zhuǎn)換為電能的比重，加快電能替代燃油，將是以較低的經(jīng)濟(jì)代價(jià)盡快解決霧霾污染的最有效措施之一。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非化石能源轉(zhuǎn)化為電力是清潔、低碳發(fā)展的根本性措施，但由于規(guī)模、能源密度、成本、電能質(zhì)量等原因，當(dāng)前及未來(lái)十多年，對(duì)解決現(xiàn)實(shí)的霧霾問題既是杯水車薪，也是遠(yuǎn)水難解近渴。因此，在“四重壓力”下，“十三五”對(duì)能源系統(tǒng)的時(shí)空優(yōu)化措施仍是重中之重，而電力將發(fā)揮著關(guān)鍵性和基礎(chǔ)性作用。
能源系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵是“協(xié)調(diào)”。即要全面貫徹五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念(簡(jiǎn)稱“五大發(fā)展理念”)，要將五大發(fā)展理念具體落實(shí)到指標(biāo)、行動(dòng)上，防止“木桶”原理中的短板效應(yīng)。“協(xié)調(diào)”包括政治目標(biāo)與法規(guī)、政策協(xié)調(diào)，國(guó)家利益和地方利益協(xié)調(diào)，政府部門間權(quán)力及責(zé)任協(xié)調(diào)，電力企業(yè)間利益的協(xié)調(diào)等等。其中，能源優(yōu)化“協(xié)調(diào)”的核心是對(duì)能源供應(yīng)“多元化”、能源經(jīng)濟(jì)代價(jià)、環(huán)境質(zhì)量影響(而不是污染物總量的變化)、碳排放總量等目標(biāo)進(jìn)行時(shí)空上的量化。從“協(xié)調(diào)”觀點(diǎn)看，能源系統(tǒng)優(yōu)化的核心措施是推進(jìn)綠色替代和電能替代。綠色替代核心是提高一次能源轉(zhuǎn)換為電力的比重，電能替代的核心是在終端能源消費(fèi)中提高電能消費(fèi)比重。綠色替代重點(diǎn)是水電、煤電、核電、天然氣發(fā)電、新能源發(fā)電目標(biāo)與電網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，在提高電力系統(tǒng)綠色化同時(shí)，保障電力系統(tǒng)的安全性和經(jīng)濟(jì)性。電能替代重點(diǎn)是在電力新常態(tài)下，電力消費(fèi)從高速增長(zhǎng)向中低速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變的情況下，電力供需寬松甚至過(guò)剩的環(huán)境下，加快在交通運(yùn)輸業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域推廣電能替代，提高全社會(huì)電氣化水平，加快改善霧霾污染狀況。
為了加快綠色替代和電能替代，要推進(jìn)要素驅(qū)動(dòng)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。在電力重大技術(shù)的發(fā)展上，要持續(xù)完善和推進(jìn)智能電網(wǎng)技術(shù)、特高壓技術(shù)、高效清潔低碳火力發(fā)電技術(shù)、穩(wěn)定高效的可再生能源發(fā)電及利用技術(shù)、先進(jìn)核能發(fā)電技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)，以及具有革命性的其他電力技術(shù)的發(fā)展。
有效解決電力相對(duì)過(guò)剩及“三棄”問題
“三棄”問題是電力發(fā)展中的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)，當(dāng)電力總體上相對(duì)過(guò)剩的狀況逐步加劇之后，煤電利用小時(shí)數(shù)進(jìn)一步下降，與“三棄”問題呈現(xiàn)出互為因果式的惡性循環(huán)態(tài)勢(shì)。“三棄”問題中，“棄水”、“棄風(fēng)”、“棄光”的程度各不相同，在不同地區(qū)、不同時(shí)段差別更大，既有普遍性，更具特殊性，既有全局性，更具局部性。如吉林省、甘肅省的“棄風(fēng)”問題嚴(yán)重，四川省、云南省的“棄水”問題嚴(yán)重，甘肅省、新疆自治區(qū)的“棄光”問題嚴(yán)重，而東部、中部地區(qū)“三棄”問題并不明顯?？傮w而言，從電力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系來(lái)看，電力過(guò)剩是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“相對(duì)過(guò)剩”;而“三棄”問題也是可再生能源發(fā)電相對(duì)于電力發(fā)展的“相對(duì)過(guò)剩”。電力“相對(duì)過(guò)剩”主要原因是電力需求超常減緩和供應(yīng)的慣性增長(zhǎng)，需求的超常減緩是主要方面，也是大勢(shì)所致?？稍偕茉窗l(fā)電的“相對(duì)過(guò)剩”，主要原因是可再生能源本身超常發(fā)展與廠網(wǎng)不協(xié)調(diào)所致，這在煤電新投產(chǎn)增量不大而“三棄”問題突出的黑龍江、吉林、云南等省區(qū)表現(xiàn)更為突出。為解決“三棄”問題，各級(jí)政府和電網(wǎng)企業(yè)出臺(tái)了各種提高消納可再生能源電力的運(yùn)行機(jī)制，包括加大廠網(wǎng)協(xié)調(diào)、加快電網(wǎng)技術(shù)改造、加大西電東送、保障接入電網(wǎng)、優(yōu)先調(diào)度等措施，且把促進(jìn)可再生能源發(fā)電作為電力體制改革的重要目標(biāo)之一。這些措施的確也起到了一些作用，但“三棄”問題依然嚴(yán)重?！?/span>“三棄”問題的本質(zhì)是機(jī)制性問題，是社會(huì)各主體尤其是電力決策者，對(duì)不同能源品種的低碳價(jià)值、能源安全價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)知的不同以及不同利益主體的利益導(dǎo)向不同所致。歸根到底是對(duì)能源商品屬性和社會(huì)屬性在不同發(fā)展階段定位和作用認(rèn)知的分歧，使市場(chǎng)對(duì)能源資源配置的決定性作用發(fā)揮不到位。如在《可再生能源法》的推進(jìn)下、在各種有利于可再生能源發(fā)展的優(yōu)惠政策引導(dǎo)下、在各級(jí)地方政府在新興產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)刺激下、在企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)效益以及在未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中取得發(fā)展先機(jī)的戰(zhàn)略布局下，可再生能源發(fā)電呈風(fēng)起云涌之勢(shì)，在局部地區(qū)明顯出現(xiàn)無(wú)序發(fā)展態(tài)勢(shì)。而由于煤炭?jī)r(jià)格近三年的持續(xù)降低，煤電企業(yè)由過(guò)去的大面積虧損轉(zhuǎn)為普遍盈利，尤其在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)盈利水平更好，從而刺激了煤電發(fā)展沖動(dòng)。據(jù)中電聯(lián)從我國(guó)主要電力集團(tuán)公司電源投資統(tǒng)計(jì)中分析，非化石能源發(fā)電投資在近幾年遠(yuǎn)大于火電投資。2006～2013年火電投資增速連續(xù)9年持續(xù)下降，火電投資占電源投資比重從2005年的70.3%下降到2014年的26.1%，銳減了44.2個(gè)百分點(diǎn)，但2012年以來(lái)下降的幅度減緩，2014年還略有回升。相應(yīng)火電發(fā)電量的比重由81.5%下降到75.4%。在“三棄”問題嚴(yán)重的地區(qū)，雖然特點(diǎn)各有不同，但共同點(diǎn)是當(dāng)?shù)仉娏π枨筮h(yuǎn)遠(yuǎn)小于供應(yīng)能力，往往是“三棄”與火電利用小時(shí)數(shù)大幅度下降并存。
要從根本上解決“三棄”問題，必須建立起不同能源品種的價(jià)值認(rèn)同和能源企業(yè)間利益分配認(rèn)同的標(biāo)尺，回歸能源的商品屬性。電能作為商品，必須考慮到衡量電能質(zhì)量的方便性、穩(wěn)定性和綠色度等指標(biāo)，必須通過(guò)價(jià)格、供需、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)規(guī)律檢驗(yàn)。非化石能源在與化石能源競(jìng)爭(zhēng)中最終取得優(yōu)勢(shì)，必須是在能源生產(chǎn)及消費(fèi)的生命周期內(nèi)社會(huì)總成本上體現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)。在可再生能源發(fā)電發(fā)展初期，政府給予必要扶持是必須的，但扶持的目的是為了盡快使其有能力參與到與化石能源的競(jìng)爭(zhēng)中，并能夠在競(jìng)爭(zhēng)中取得最終勝利。
解決當(dāng)前的“三棄”問題要與電能相對(duì)過(guò)剩問題統(tǒng)籌考慮，對(duì)癥下藥，多措并舉，分類解決。一是要促進(jìn)各類電源與電源之間、電源與電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，使區(qū)域電源布局與消納市場(chǎng)、配套電網(wǎng)與調(diào)峰電源相統(tǒng)籌。二是各主體都要調(diào)整可再生能源發(fā)展思路，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合原則，近期應(yīng)優(yōu)先鼓勵(lì)分散、分布式開發(fā)。嚴(yán)格控制電力富余較多以及“三棄”嚴(yán)重地區(qū)新建各種電源，集中消化現(xiàn)有過(guò)剩能力。三是要加快建設(shè)跨區(qū)跨省通道，如加快云南、四川和“三北”等可再生能源基地的跨省區(qū)消納應(yīng)急輸電通道工程建設(shè)。四是認(rèn)真貫徹電力體制改革配套文件，促進(jìn)可再生能源電量消納。五是大膽探索消納途徑和機(jī)制，如探索風(fēng)電清潔供暖與各種電源相協(xié)調(diào)、各方利益共享機(jī)制，并保障安全有效供電供熱。六是促進(jìn)增供擴(kuò)銷，促進(jìn)和擴(kuò)大電能替代。
正確認(rèn)識(shí)煤電、氣電發(fā)展與解決霧霾的關(guān)系
中遠(yuǎn)期看，對(duì)我國(guó)燃煤發(fā)電最大的制約是高碳排放問題，而不是常規(guī)污染排放問題。理論上和國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐均可證明，燃煤發(fā)電對(duì)霧霾形成的作用微小，并不僅僅是因?yàn)槿济簾犭娐?lián)產(chǎn)替代了大量燃煤供熱小鍋爐減輕了污染，而是我國(guó)通過(guò)技術(shù)措施已將燃煤電廠污染物排放控制在很低的水平上。因此，煤電要不要發(fā)展，以及如何發(fā)展，應(yīng)當(dāng)由中國(guó)碳排放控制和煤炭在中國(guó)能源戰(zhàn)略、電力戰(zhàn)略中的定位來(lái)決定。建議從以下三個(gè)方面考慮：第一，在中國(guó)能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中，煤電既是能源安全和電力安全的支撐，也是以較低成本應(yīng)用能源的基礎(chǔ)，要保持煤炭及煤電在“多元化”能源戰(zhàn)略中的合理地位。世界上不存在最好的能源結(jié)構(gòu)，只有最適合各國(guó)國(guó)情的能源結(jié)構(gòu)。有關(guān)報(bào)道中提到英國(guó)人計(jì)劃2025年關(guān)停全部燃煤電廠，對(duì)于已經(jīng)運(yùn)行了50多年的燃煤電廠要在10年后關(guān)閉也無(wú)需過(guò)多贊譽(yù);美國(guó)政府提出的清潔電力計(jì)劃與國(guó)會(huì)意見仍然相左，也說(shuō)明了各國(guó)情況不同，解決的辦法也不同。第二，雖然中國(guó)煤電節(jié)能減排已達(dá)世界先進(jìn)水平，但仍然面臨著諸多問題，如電煤占煤炭消費(fèi)的比重仍然較低，散燒煤比重仍然很高。再如，煤電進(jìn)一步節(jié)能減排的邊際效益快速遞減，做到安全、環(huán)保、節(jié)能、經(jīng)濟(jì)、低碳各方面的平衡困難更大。還有，天然氣是低碳清潔的化石能源，大量用于發(fā)電可有效解決電力調(diào)峰并可促進(jìn)低碳發(fā)展，但天然氣價(jià)格太高，付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)太大，難以在短期內(nèi)大規(guī)模代替煤電。第三，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，不論是可再生能源發(fā)電的快速發(fā)展還是技術(shù)創(chuàng)新，以及單位千瓦時(shí)電量產(chǎn)出總成本的下降，都超出原先人們的估計(jì)，加之電力相對(duì)過(guò)剩的態(tài)勢(shì)快速到來(lái)，將會(huì)加快壓縮煤電發(fā)展的空間。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的燃煤電廠普遍“年輕”三四十年，不論是降低利用小時(shí)數(shù)還是減少運(yùn)行年限，對(duì)全社會(huì)來(lái)說(shuō)，都涉及巨大的電力資源利用和社會(huì)利益調(diào)整。所以，全局性的煤電問題必須考慮各種復(fù)雜因素的動(dòng)態(tài)變化。現(xiàn)在每新建一座燃煤電廠，都必須從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上考慮問題，采取慎之又慎的態(tài)度。
智能電網(wǎng)是能源及電力發(fā)展的核心技術(shù)支撐和物質(zhì)基礎(chǔ)
“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源，是2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中部署的11個(gè)“重點(diǎn)行動(dòng)”之一。“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源行動(dòng)的手段和目的是：通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)能源系統(tǒng)扁平化，推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)模式革命，提高能源利用效率，推動(dòng)節(jié)能減排。主要任務(wù)是：加強(qiáng)分布式能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高可再生能源占比，促進(jìn)能源利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化。保障措施是：加快發(fā)電設(shè)施、用電設(shè)施和電網(wǎng)智能化改造，提高電力系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性和可靠性。具體內(nèi)容包含了推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)智能化、建設(shè)分布式能源網(wǎng)絡(luò)、探索能源消費(fèi)新模式、發(fā)展基于電網(wǎng)的通信設(shè)施和新型業(yè)務(wù)等4個(gè)方面的具體行動(dòng)。可以說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源行動(dòng)，明確了中國(guó)式“能源互聯(lián)網(wǎng)”的目的和主要功能;確立了用互聯(lián)網(wǎng)思維及技術(shù)、智能電網(wǎng)技術(shù)、市場(chǎng)手段推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi);體現(xiàn)了推動(dòng)能源革命的安全、綠色、節(jié)約、便捷、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、共享的價(jià)值導(dǎo)向。由于不同能源的性質(zhì)、稟賦不同，開發(fā)、輸送、轉(zhuǎn)化、利用所采用的技術(shù)、設(shè)備及管理模式也不盡相同，且構(gòu)建能源系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施往往投入巨大，具有鎖定效應(yīng)，所以，不論能源供應(yīng)者還是消費(fèi)者，在選擇能源品種時(shí)的條件和機(jī)會(huì)并不多，天然氣價(jià)格采取“照付不議”規(guī)則就是例證。與天然氣一樣，可再生能源發(fā)電、核電、氣電、煤電、石油、煤炭等利用都有各自的特性，對(duì)大多數(shù)生產(chǎn)者和用戶而言，很難對(duì)能源品種做出選擇，選擇能源主要是選擇具有時(shí)間彈性的價(jià)格，如選擇峰谷電價(jià)。因此，在能源互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建中，對(duì)多類型能源橫向多源互補(bǔ)的作用應(yīng)有一個(gè)合理估計(jì)。能源轉(zhuǎn)化為電力并接入電網(wǎng)后，由于具備了電能與信息在節(jié)點(diǎn)上雙向交互流動(dòng)的特點(diǎn)，因此，智能電網(wǎng)必然是能源互聯(lián)網(wǎng)中的基礎(chǔ)，應(yīng)更加重視對(duì)智能電網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)用。對(duì)于“全球能源互聯(lián)網(wǎng)”而言，由于概念十分明確，是“特高壓”+“智能電網(wǎng)”+“清潔能源”，在推動(dòng)中將與“一帶一路”倡議相輔相成，在促進(jìn)全球能源的互聯(lián)互通和清潔化發(fā)展，及促進(jìn)中國(guó)電力與世界交融方面具有重大意義和十分光明的前景。
以破解“碳約束”為統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各種約束性因素促進(jìn)電力發(fā)展
從本質(zhì)上講，用不用煤炭不是能源發(fā)展的關(guān)鍵，而是否低碳才是關(guān)鍵?？v觀國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)和要求，中國(guó)電力已發(fā)展到以破解“碳約束”為統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各種約束性因素的時(shí)代(以下簡(jiǎn)稱“碳統(tǒng)領(lǐng)”)。從現(xiàn)實(shí)看，碳統(tǒng)領(lǐng)時(shí)代來(lái)臨已具備了條件。一是國(guó)家已經(jīng)明確了碳減排宏觀目標(biāo)。二是節(jié)能、減排、低碳之間在電力行業(yè)具有高度關(guān)聯(lián)性，碳減排已上升到主要矛盾，成為電力發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的主要制約。三是電力碳減排對(duì)促進(jìn)能源領(lǐng)域與全社會(huì)碳減排具有基礎(chǔ)性作用。四是以五大發(fā)展理念來(lái)指導(dǎo)，與其他制約性因素比較，碳約束是電力行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性約束。五是有利于通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)資源、資本等各要素優(yōu)化，尤其是碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)將會(huì)帶來(lái)重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組。六是在技術(shù)上、管理上、基礎(chǔ)上都具備了碳統(tǒng)領(lǐng)的條件。七是碳排放交易在電力行業(yè)取得了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，尤其是獲得了下一步改進(jìn)的空間和方法。
在法規(guī)政策層面，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，全面梳理能源、電力與節(jié)能減排的法律法規(guī)政策，建立統(tǒng)一完整、協(xié)調(diào)配套的法規(guī)政策體系。在體制層面，應(yīng)與電力體制改革相銜接，建立以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)創(chuàng)新、有利于促進(jìn)低碳的能源生產(chǎn)和消費(fèi)的電力工業(yè)管理體制。在管理制度層面，應(yīng)以能源革命的價(jià)值導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)，以碳減排與其他約束性目標(biāo)相協(xié)調(diào)，與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，建立新的指標(biāo)體系、目標(biāo)體系、執(zhí)行體系、評(píng)價(jià)體系。在操作層面，碳統(tǒng)領(lǐng)應(yīng)貫穿于電力發(fā)展全過(guò)程，即戰(zhàn)略導(dǎo)向、規(guī)劃約束、技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)、運(yùn)行監(jiān)管等。總之，以碳統(tǒng)領(lǐng)才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，也是長(zhǎng)效解決未來(lái)電力發(fā)展矛盾的鑰匙。
“十三五”電力規(guī)劃編制要有新思路
在新常態(tài)下，電力規(guī)劃編制必須打破傳統(tǒng)規(guī)劃編制思維、做法和重點(diǎn)。以往電力規(guī)劃(包括其他規(guī)劃)之所以被一些人調(diào)侃為“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，主要指規(guī)劃難以指導(dǎo)實(shí)踐，難以約束無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。究其原因，一是規(guī)劃時(shí)間滯后。專項(xiàng)規(guī)劃制定理應(yīng)是自上而下，兼顧左右，即先有宏觀、綜合規(guī)劃，后有專項(xiàng)規(guī)劃，且要與關(guān)聯(lián)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。如電力規(guī)劃只有在宏觀上國(guó)家五年規(guī)劃綱要、能源規(guī)劃出臺(tái)后才能依據(jù)充分，只有與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水資源等規(guī)劃互相協(xié)調(diào)后才能合理。現(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)專項(xiàng)電力規(guī)劃真正出臺(tái)之時(shí)，五年規(guī)劃即將執(zhí)行大半到了中期調(diào)整階段。二是國(guó)家規(guī)劃、電力規(guī)劃與地方規(guī)劃協(xié)調(diào)難。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源發(fā)展、環(huán)境保護(hù)都不平衡，且區(qū)域性(如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等)問題越來(lái)越嚴(yán)重，使區(qū)域規(guī)劃越來(lái)越受到重視，進(jìn)而使電力規(guī)劃與區(qū)域、地區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度加大。三是市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的機(jī)制與規(guī)劃作用機(jī)制之間存在矛盾。市場(chǎng)與政府作用發(fā)揮大小直接影響規(guī)劃的作用和效果。由于我國(guó)還是處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，市場(chǎng)與政府關(guān)系的博弈是客觀存在的，也是不確定的(如近年來(lái)大量行政審批事項(xiàng)的取消或者下放，形成了新變化)，對(duì)規(guī)劃的作用產(chǎn)生了大的影響(沖擊)。四是隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化、能源全球化的不斷擴(kuò)展、深入，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及能源形勢(shì)對(duì)我國(guó)電力形勢(shì)的影響越來(lái)越大，電力規(guī)劃的不確定性進(jìn)一步增大。從以上可以看出，有些問題是規(guī)劃制度自身先天不足，有些是客觀規(guī)律使然。以上分析也可印證，自“十五”以來(lái)電力規(guī)劃就未頒布的原因，并非是沒有做規(guī)劃，而是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的變化使規(guī)劃難以指導(dǎo)實(shí)踐。所以，規(guī)劃改進(jìn)并不取決于是否采用了彈性系數(shù)法或模型預(yù)測(cè)法等技術(shù)方法改進(jìn)上，而是要從根本上改變規(guī)劃的定位、作用和重點(diǎn)。
因此，應(yīng)當(dāng)減少規(guī)劃的層次和種類，細(xì)化能源規(guī)劃，將電力作為核心能源加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的有機(jī)整合(融合)。在規(guī)劃的內(nèi)容上，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有的能源進(jìn)行優(yōu)化替代，淡化裝機(jī)容量及電量平衡，加重體現(xiàn)價(jià)值的關(guān)鍵性目標(biāo)(如投入性目標(biāo)、碳排放目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo))及投入與效益平衡分析，強(qiáng)化電網(wǎng)骨架規(guī)劃，以電網(wǎng)引導(dǎo)電源。面對(duì)相對(duì)過(guò)剩的電力電量，如何發(fā)揮能源系統(tǒng)的優(yōu)化作用是“十三五”電力規(guī)劃的重要任務(wù)。在規(guī)劃中，機(jī)制性規(guī)劃應(yīng)當(dāng)比預(yù)測(cè)性數(shù)據(jù)規(guī)劃更為重要，良好的機(jī)制會(huì)對(duì)各種要素進(jìn)行協(xié)調(diào)。市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的本質(zhì)，實(shí)際上就是要淡化規(guī)劃的預(yù)測(cè)性和計(jì)劃手段，而是通過(guò)機(jī)制作用根據(jù)發(fā)展變化的情況使投入與產(chǎn)出比更佳，從而實(shí)現(xiàn)體制本質(zhì)屬性的價(jià)值目標(biāo)而不是機(jī)械地反映表面化的數(shù)字目標(biāo)。隨著可再生能源發(fā)電必然增長(zhǎng)的趨勢(shì)，且因其不同的發(fā)電裝機(jī)利用小時(shí)數(shù)有數(shù)倍之差，裝機(jī)容量規(guī)劃已沒有太大的意義。隨著智能電網(wǎng)的發(fā)展、電動(dòng)汽車和儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展，電力電量平衡也存在更大的不確定性。因此，要強(qiáng)化體現(xiàn)具有能源革命要求的“價(jià)值導(dǎo)向”規(guī)劃目標(biāo)和低碳發(fā)展要求的結(jié)構(gòu)導(dǎo)向目標(biāo)的剛性，而要弱化裝機(jī)容量、發(fā)電量、電源布局的內(nèi)容。如在指標(biāo)中如何對(duì)“多元”進(jìn)行量化，如何對(duì)低碳進(jìn)行量化。只有將投入、碳屬性、績(jī)效等反映“本質(zhì)”屬性的目標(biāo)作為剛性指標(biāo)，才能從宏觀上把握總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要弱化一些非本質(zhì)的內(nèi)容，促進(jìn)投資主體有優(yōu)化的空間，有利于通過(guò)市場(chǎng)配置資源。由于新的電力體制改革進(jìn)一步明確了電網(wǎng)的公用、基礎(chǔ)、自然壟斷特性，并強(qiáng)化了監(jiān)管措施，加之電網(wǎng)已經(jīng)形成了固有的網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和大型電源基地的布局格局，客觀上具有鎖定效應(yīng)，因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃，以電網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)電源發(fā)展。